Expresso

uma década de crise Justiça fiscal

FISCALIDADE Há dez anos, os líderes mundiais prometeram um combate sem fim às offshores. Uma década depois, elas continuam aí, mas parte da alma do seu negócio — o secretismo — começa a esboroar-se

Fisco começa a trocar informação bancária com a Suíça em setembro

Dinheiro dos portugueses vai ser conhecido

Texto Elisabete Miranda Infografia Jaime Figueiredo

No próximo mês de setembro, importantes praças financeiras como a Suíça, Hong Kong e Singapura vão começar a trocar informações bancárias com praticamente meio mundo, Portugal incluído. O segredo bancário, que durante décadas foi ferreamente protegido, cedeu à pressão internacional, de tal modo que, por cá, o Fisco vai passar a conhecer o património financeiro que os portugueses têm num vasto número de territórios, entre os quais pontuam importantes offshores. A eficácia deste movimento global no combate à fraude e evasão fiscal ainda terá de dar provas mas uma coisa é certa: trata-se de uma mudança de paradigma que nem os mais otimistas julgariam possível há uma década.

Quando no rescaldo da falência do Lehman Brothers os principais líderes mundiais anunciaram um combate sem tréguas às offshores, as suas declarações foram lidas como proclamações vagas para sossegar os eleitores. Na altura já era evidente que a fraca regulação e a grande opacidade dos paraísos fiscais tinham facilitado a propagação da crise e também já tinham vindo a lume importantes fugas de informação que mostravam como grandes bancos internacionais tinham ajudado os clientes a fugir aos impostos. Mas como as offshores são pilares do capitalismo moderno, sabia-se que sem uma ação enérgica e coordenada à escala global o seu estatuto não sairia beliscado.

O grande empurrão acabou por vir de onde menos se esperava: os Estados Unidos. Mantendo o cunho imperial e unilateral norte-americano, Barack Obama impôs ao mundo o FATCA (Foreign Account Compliance Act), um mecanismo que obrigava todos os países a comunicar ao Fisco norte-americano as aplicações financeiras que os americanos têm no exterior. Os países estrebucharam mas respeitaram a ordem, e os bancos fizeram avultados investimentos informáticos (os portugueses incluídos), sob pena de perderem acesso a um dos principais mercados financeiros mundiais.

A atitude desagradou, sobretudo porque foi tomada de forma isolada, mas acabou por ter efeitos virtuosos ao abrir caminho para que a OCDE e a União Europeia imitassem o processo, mas agora apostando no multilateralismo. E foi assim que nasceu mais uma importante sigla no panorama da fiscalidade internacional: o CRS (Common Reporting Standards). E é assim que aquilo que há 10 anos se julgava impensável está a acontecer.

Pequeno passo para o necessário, grande salto face ao que existe

Em setembro de 2017 cerca de 50 países começaram a trocar informações entre si (ver mapa) e agora, em setembro de 2018, uma nova leva de territórios junta-se ao movimento. Entre eles estão importantes territórios que até agora faziam do sigilo bancário um dos seus principais ativos, e que acabaram por prescindir dele para não ficarem com o rótulo de não cooperantes. É o caso da Suíça, que, segundo as estatísticas da Autoridade Tributária, é a praça financeira preferida dos portugueses, absorvendo quase um terço das transferências anuais, e é o caso de Hong Kong, das Baamas ou de Singapura (ver mapa).

O que é que o Fisco fez com a informação que já recebeu em 2017? O Ministério das Finanças tem-se recusado a fazer um balanço

Na prática, isto significa por exemplo que a Autoridade Tributária (AT) fica a saber quanto é que os residentes em Portugal têm nos bancos de cada um dos países que aderiram à troca automática.

Para Daniela Pessoa Tavares e Rodrigo Domingues, consultores na PWC e autores do livro “FATCA e CRS”, estamos perante “um mecanismo muito poderoso, pelo número de países envolvidos e pelo facto de abranger alguns paraísos fiscais”. É um cenário que, “antes da crise ninguém acreditava que fosse possível. Era algo impensável até para os mais otimistas. Ninguém esperava e nem a OCDE acreditava”, considera Ana Paula Dourado, professora na Faculdade de Direito de Lisboa, membro da Plataforma da União Europeia para a Boa Governação Fiscal e consultora do FMI para questões fiscais.

Beneficiários efetivos: se os bancos não sabem não podem revelar

O carácter inédito desta transição não significa contudo que ela será suficiente ou sequer suficientemente eficaz. Desde logo porque “falta saber o que vão as autoridades tributárias fazer com a informação que recebem”, assinalam ao Expresso Daniela Pessoa Tavares e Rodrigo Domingues. Por exemplo, em 2017 a AT já recebeu 730 mil comunicações de vários países, 2000 das quais já de territórios de fora da União Europeia que aderiram à primeira fase da troca automática (ver gráfico) mas, apesar das perguntas insistentes, as Finanças têm-se recusado a dar qualquer informação sobre os progressos já alcançados. Depois, porque, apesar de estas regras serem agora mais apertadas, todas as leis têm falhas e os consultores fiscais já estão entretidos a detetar como podem pôr os seus clientes a salvo da comunicação. Depois ainda porque algumas destas trocas de informação poderão esbarrar no anonimato das contas.

Porque as contas anónimas são veículos por excelência para promover a fraude fiscal e abrigar fundos da atividade criminosa, tem havido uma pressão crescente para a divulgação dos beneficiários efetivos das contas, das sociedades fiduciárias, das empresas e negócios em geral. E essa é outra das marcas dos últimos dez anos.

As novas regras de prevenção do branqueamento de capitais impõem aos bancos maiores cuidados no escrutínio dos seus clientes, e estão em marcha procedimentos que culminarão na constituição de bases de dados com o registo de beneficiários efetivos a nível internacional.

Só que este processo tem sido sobretudo liderado pelos europeus e deixa de fora territórios como Hong Kong ou outras offshores que ainda não vergaram às recomendações do Gafi (Grupo de Ação Financeira Internacional). Pelo que, mesmo que a informação chegue às autoridades fiscais nacionais, se não for possível identificar os beneficiários efetivos, a investigação sai dificultada.

Apesar de todos estes senãos, Daniela Pessoa Tavares e Rodrigo Domingues estão convencidos de que “estamos perante um movimento sem turning point e será sempre a crescer”. Ana Paula Durado concorda. “Apesar de haver uma grande tensão entre o multilateralismo e os nacionalismos, e estes últimos não serem favoráveis à transparência, uma parte das offshores vai reorganizar-se”.

Isto se todos continuarem a desempenhar o seu papel. Porque, lembra a professora universitária, “a transparência é um fenómeno liderado pelos políticos mas também resultou em boa medida da pressão que a comunicação social e os leaks [fugas de informação] exerceram sobre as opiniões públicas, para que haja uma repartição mais justa da carga fiscal”.

frases

“Antes da crise ninguém acreditava que fosse possível. Era algo impensável até para os mais otimistas. Ninguém esperava e nem a OCDE acreditava. Apesar de haver uma grande tensão entre o multilateralismo e os nacionalismos, e estes últimos não serem favoráveis à transparência, uma parte das offshores vai reorganizar-se”
Ana Paula Dourado
Professora universitária e consultora do FMI para questões fiscais

“Estamos perante um mecanismo muito poderoso, pelo número de países envolvidos e pelo facto de abranger alguns paraísos fiscais. A troca automática é um movimento sem turning point e será sempre a crescer”
Daniela Pessoa Tavares e Rodrigo Domingues
Consultores na PWC e autores do livro “FATCA e CRS”

antes

Offshores consentidas Florescentes durante a década de 1980, as offshores foram relativamente consentidas ao longo dos anos, alimentadas pelo argumento de que constituíam as únicas formas de sobrevivência económica de pequenas jurisdições isoladas. Mais importante do que a evasão fiscal, que fica muito facilitada com a falta de transparência das estruturas que abrigam, é o facto de permitirem a ocultação de património e da sua titularidade. Numa altura em que os cidadãos estavam a ser espremidos com aumentos da carga fiscal para pagar a crise financeira, uma sucessão de fugas de informação mostrou como grandes bancos, entre os quais UBS, Crédit Suisse, HSBC e LGT, ativamente ajudavam os seus clientes a dissimular a titularidade dos investimentos através de veículos offshore.

Opacidade alimentou a desconfiança Muitos dos bancos que foram resgatados com dinheiro dos contribuintes, como Fortis, IKB, Nordbank ou Northern Rock, conseguiram mascarar durante algum tempo a sua débil situação financeira por causa do recurso a paraísos fiscais. Mais ainda: ao abrigarem estruturas complexas, as offshores terão contribuído para adensar a espiral de desconfiança que se seguiu à queda do Lehman e que conduziram ao estrangulamento do crédito.

Ênfase na dupla tributação Durante vários anos, a principal preocupação da OCDE foi a de evitar situações de dupla tributação às multinacionais que operam em vários países. Com uma indústria criativa e os Estados a concorrerem entre si por receita, depressa floresceram regimes fiscais respeitáveis que permitiam às multinacionais circular os seus capitais sem praticamente pagar impostos. Situações de tributação zero ou próximo disso eram consentidas e elogiadas como casos de bom planeamento.

Progressividade enfraquecida A progressividade dos sistemas fiscais, nomeadamente do IRS, vinha sendo posta em causa com a proliferação de teses defendendo um imposto proporcional ou a generalização da dualização do imposto (tributar mais levemente os rendimentos de capital em detrimento dos rendimentos do trabalho). Impostos globais sobre fortunas ou sobre heranças eram vistos como anacrónicos.

Diretiva da poupança: um ensaio falhado Isolados face aos Estados Unidos, que durante anos bloquearam avanços no seio da OCDE, de 2005 em diante os países europeus ensaiaram uma espécie de troca automática de informação bancária entre si, mas alguns ficaram de fora (Áustria e Bélgica) e, além disso, a informação a trocar era reduzida e apenas abrangia as pessoas singulares. Estas exceções levaram a que os contribuintes estacionassem o seu património em sociedades-veículo.

e depois

“Cai” o segredo bancário para efeitos fiscais Antes da crise, muitos Estados, entre os quais a Suíça, recusavam-se a fornecer informação bancária dos clientes se estivessem em causa meras suspeitas de evasão fiscal. Só mediante pedidos assentes em suspeitas fundamentadas de criminalidade económica é que o faziam e, ainda assim, com relutância. Entretanto, o combate à evasão fiscal ganha uma nova centralidade na agenda internacional, e a troca a pedido é facilitada.

Troca automática de informações Além de se facilitar a troca de dados a pedido, generaliza-se a troca automática de informações financeiras. Trata-se de uma pequena revolução que põe meio mundo a enviar anualmente dados a outro meio, sobre os estrangeiros que têm aplicações financeiras no seu território. Curiosamente, o grande propulsor deste movimento foram os Estados Unidos, ao avançarem unilateralmente com o FATCA. A OCDE e a União Europeia aproveitaram a boleia e criaram um sistema semelhante. É assim que, chegados a 2018, haverá cerca de uma centena de territórios a enviar milhares de ficheiros para Portugal e vice-versa. Embora todas as leis tenham as suas brechas, estas são bastante restritivas, cobrindo um leque muito variado de aplicações financeiras.

Beneficiários efetivos divulgados Após a crise choveram regras para obrigar os bancos a terem políticas mais criteriosas de aceitação dos clientes e uma bateria de medidas que pretendem identificar e manter públicos os beneficiários efetivos dos negócios (em Portugal, o primeiro registo decorre entre janeiro e junho de 2019). Ou seja, as autoridades não só têm acesso a mais informação patrimonial e financeira sobre os cidadãos como se estão a multiplicar as plataformas em que é recolhida informação sobre os contribuintes, para depois ser cruzada entre si.

Consultores e auditores fiscais controlados A nível europeu avançam regras para obrigar os consultores fiscais ou os clientes a comunicar à administração fiscal da sua residência todas os esquemas internacionais que possam configurar planeamento fiscal agressivo. A regra é semelhante à que é aplicada cá há alguns anos, mas que na prática não é cumprida nem fiscalizada pela Autoridade Tributária.

Dupla não tributação na agenda Estados como o Luxemburgo ou a Bélgica, que promoviam esquemas de redução de tributação, tiveram de rever algumas das suas práticas. As multinacionais com faturação acima de €750 milhões anuais passaram a ter de indicar todos os anos as jurisdições onde operam e os impostos pagos em cada uma delas, sendo essa informação partilhada entre os diversos países. No discurso oficial começam a usar-se termos como “impostos moralmente admissíveis” ou “eticamente devidos” e, na ausência de instrumentos adequados, a Comissão Europeia recorre à figura dos auxílios de Estado para reclamar de volta o dinheiro de alguns incentivos fiscais. Na frente legislativa, a OCDE avança com projetos sobre a erosão das bases tributáveis e sobre os preços de transferência (embora estes tenham desiludido). A tributação do digital é a próxima discussão difícil.

Desigualdade no centro do debate A crise trouxe consigo preocupações acrescidas quanto à desigualdade da distribuição do rendimento e da riqueza e a discussão sobre a forma como a política fiscal contribui para a redução dessas desigualdades ganhou nova centralidade. Com a concentração da riqueza a aumentar, entre académicos e instituições internacionais ganham de novo forma as teses que defendem impostos sobre o património líquido global combinados ou em alternativa a impostos sucessórios eficientes e taxas progressivas sobre o capital.