Expresso

uma década de crise Portugal

NUNO VALÉRIO professor de História Económica no Instituto Superior de Economia e Gestão em Lisboa

“O euro maquilhou as fragilidades portuguesas”

Texto Jorge Nascimento Rodrigues Foto Nuno Botelho

As fragilidades estruturais que o país tem na balança externa e com o endividamento excessivo desde meados do século XIX foram “maquilhadas” pela adesão ao euro e, quando sofremos um choque externo tão grande como o da crise iniciada há dez anos, Portugal acabou por ser mais um dos elos fracos na Europa. “Há sempre especulação quando o país se coloca a jeito”, diz Nuno Valério, professor catedrático do Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) da Universidade Técnica de Lisboa e coautor de diversas obras sobre história económica portuguesa. Quanto ao futuro, o académico quer ver para crer se vamos dar passos na superação dos problemas estruturais. Ele acha isso mais importante do que nos maquilharmos, agora, de ‘tigre’ ibérico.

Era inevitável que Portugal fosse um dos elos fracos da crise na zona euro?

Sim. Apesar de se ter tornado um país desenvolvido na segunda metade do século XX, o país manteve fragilidades estruturais e até as agravou no começo do século XXI. Destacaria o desequilíbrio nos pagamentos externos, bem ou mal colmatado por remessas de emigrantes, empréstimos externos e depois fundos comunitários. E o endividamento dos agentes económicos e do próprio Estado em relação ao exterior.

Essa dupla fragilidade não foi resolvida com a adesão ao euro?

Foi maquilhada pela entrada na União Económica e Monetária com o desaparecimento do risco de câmbio. Mas não passou de um disfarce.

Mas esses problemas estruturais não são uma herança secular?

Sim. Aqueles desequilíbrios não são, de facto, algo que tenha aparecido com o desenvolvimento económico no século XX. Já existiam antes. E vêm, pelo menos, do século XIX, sobretudo desde que desapareceu o terceiro império colonial português, o brasileiro. A partir desse momento, a balança comercial praticamente nunca mais se equilibrou.

E não foram superados?

Aprofundaram-se até com o fracasso da estratégia de desenvolvimento económico da segunda metade do século XIX, e agravaram-se, mais recentemente, com a entrada no euro. E quando veio uma crise internacional, como a iniciada há dez anos, percebemos, claramente, essas dificuldades estruturais.

Acabámos por ter duas recessões quase seguidas: 2009 e 2011-2013. Houve crises piores?

Há grandes crises que nunca mais se voltaram a viver. Há uns duzentos e poucos anos tivemos uma grande depressão em virtude das invasões francesas. Depois vivemos diversos períodos de guerras civis, sobretudo na primeira metade do século XIX. Houve vários incumprimentos de dívida culminando com a cessação parcial de pagamentos da dívida pública em junho de 1892, situação que não se voltou a repetir. Com a I Guerra Mundial houve uma redução muito significativa da atividade económica. Há uma série de ocasiões ainda até à primeira metade do século XX em que as dificuldades foram maiores do que desta vez.

Pois, mas ninguém se lembra…

É claro que não fazem parte da nossa memória pessoal e perderam-se em termos de memória coletiva. Foram momentos muito mais duros, até porque a economia tinha um grau de desenvolvimento muito mais baixo.

A bancarrota de 1892 foi o sinal do fracasso da primeira tentativa de modernizar o país?

Sim. As mudanças institucionais e as obras públicas da segunda metade do século XIX fizeram crescer a economia. Mas não chegaram para nos transformar num país altamente desenvolvido.

Durante quarenta anos, até 2000, crescemos em média acima de 4% ao ano. O que permitiu essa longa expansão?

Houve três fatores principais. Primeiro, a disponibilidade de recursos humanos relativamente qualificados na sequência do investimento em educação feito no final da Primeira República e continuado pelo Estado Novo e, depois, pela nova República Democrática. Segundo, a abertura ao exterior, sobretudo com o processo de integração europeia — da OECE à EFTA e à adesão à Comunidade Económica Europeia (CEE). Finalmente, o aliviar da pressão sobre os pagamentos externos graças às remessas dos emigrantes, ao turismo e aos fundos europeus.

“O pior nesta crise foi o desemprego urbano. Foi um fator profundo de rutura social”

O sistema colonial desempenhou algum papel nas altas taxas de crescimento nos anos 60 e início dos 70?

Não. Proporcionou bons negócios e atividade a muitos agentes económicos portugueses, mas não foi importante para o crescimento.

A crise de 1975 foi um grande choque com o PIB a cair 5%. A crise iniciada em 2008 foi pior ou melhor?

Apesar de tudo, agora, as dificuldades foram menores em termos de impacto no nível de vida médio. Talvez o aspeto em que foi pior, desta vez, tenha que ver com o desemprego urbano. Antes, Portugal ainda tinha um tecido económico muito rural, o que tinha vantagens e desvantagens. O desemprego urbano é algo muito diferente. E quando atinge valores tão elevados, ao nível de dois dígitos durante seis anos desde 2010, torna-se um fator profundo de rutura social.

A adesão à CEE assinada em 1985 foi a nova oportunidade para mudar a economia?

Foi. E acho que funcionou, em conjunto com outros fatores, ajudando a transformar o país numa economia altamente desenvolvida em finais do século XX.

E, depois, a adoção do euro foi mesmo uma boa ideia?

Ajudou. Mas poderia ter sido mais bem conduzida. Primeiro, na conceção da própria zona euro — por exemplo, deveria ter havido maior equilíbrio nos objetivos da política económica a nível europeu. Depois, em termos de políticas de adaptação da economia portuguesa ao novo enquadramento.

Como por exemplo?

Estímulos para reduzir as fragilidades resultantes do desequilíbrio dos pagamentos externos e do endividamento em relação ao exterior.

Mas havia alternativa ao euro?

Haver outra opção havia, mas teria sido vista como o desperdiçar de uma boa oportunidade. É verdade que ao aderir ao euro não havia consciência plena das fragilidades estruturais de que falámos. Mas também não havia mobilização coletiva para outra alternativa. E as fragilidades acabaram até por se agravar nos primeiros anos do século XXI.

O resgate em 2011 era mesmo inevitável face à pressão da especulação no mercado?

Penso que sim. Há sempre especulação quando o país se coloca a jeito. As opções eram simples: ou um corte brutal no consumo ou o tipo de ajustamento que se fez.

“O resgate era inevitável. A alternativa era um corte brutal no consumo”

O produto português só regressou ao nível de 2007 dez anos depois. Porque levou tanto tempo?

Manter o nível de atividade económica anterior implicaria importar. E isso exigiria manter os tais desequilíbrios externos que o exterior não estava disposto a continuar a financiar. Só quando o peso da dívida e dos seus encargos se reduziu suficientemente, para voltar a ser, de novo, confortável o financiamento no exterior é que foi possível retomar ao nível de atividade económica anterior.

Havia outro caminho?

Até sou capaz de imaginar alternativas. Mas a disposição das organizações internacionais que apoiaram a economia portuguesa em 2011 e a própria dinâmica da sociedade portuguesa não deixavam capacidade para apostar nessas alternativas.

Que alternativas é que se poderiam imaginar?

Era preciso ter começado por perceber que o problema central de Portugal não era de saldo negativo de contas públicas, mas de saldo negativo nos pagamentos externos. Era preciso estar disposto a financiar esse saldo negativo até determinados limites, eventualmente por um período mais longo do que aconteceu. Era preciso também que a sociedade portuguesa estivesse pronta para apostar em uma partilha do trabalho, que teria necessariamente significado mais restrições salariais, mas com menos desemprego. O Governo entre 2011 e 2015 seguiu a linha de menor esforço político.

Acha que o país está a sair bem desta crise?

Sim, do ponto de vista conjuntural, nomeadamente com o surto turístico e com o aproveitamento da situação económica internacional. Mas resta saber se resolve os problemas estruturais. Eu diria que se atenuaram, mas estão longe de estar resolvidos. A solução é através da competitividade externa, e não da recessão e do desemprego, como aconteceu entre 2011 e 2013. Mas convém que não caíamos numa qualquer espécie de monocultura.

“Valeu à Europa ter um banco central que funcionou”

Nuno Valério sublinha que faz sentido comparar a crise nascida há dez anos com a Grande Depressão do século passado. A diferença mais negativa foi a reação política desadequada na Europa que conduziria inclusive a uma recaída na recessão em 2012 e 2013. Valeu o BCE a partir de Mario Draghi.

Ficou surpreendido com a falência do Lehman em setembro de 2008?

Não.

Quando se apercebeu de que aquela crise financeira ia gerar uma grande recessão?

Creio que durante o ano de 2009 ficou claro que ia ser uma crise importante.

Faz sentido comparar esta crise com a Grande Depressão dos anos 30?

Sim. Até para destacar as semelhanças e as diferenças. Mas não foi só em 2009 que passei a chamar a atenção aos meus alunos para a Grande Depressão do século passado. Fazia isso todos os anos.

Que semelhanças apontou aos seus alunos?

Neste caso mais recente, a quebra inicial de atividade económica foi, a princípio, tão grande quanto na altura da Grande Depressão, sugerindo causas e mecanismos semelhantes. As causas têm que ver com inadequações na adaptação por parte das estruturas produtivas na economia mundial. Ao mesmo tempo, os mecanismos de detonação foram similares — a especulação bancária e financeira.

E quais são as diferenças?

Desta vez, houve uma recuperação económica mais rápida, pelo menos em muitos locais do mundo, o que indicia uma melhor capacidade de adaptação dos agentes económicos em geral. Em segundo lugar, registou-se, na maior parte do mundo, uma reação mais eficaz por parte das autoridades políticas e monetárias.

Também na União Europeia?

Alguns sítios da União Europeia foram a exceção. No curto prazo houve a incapacidade de levar a cabo uma política orçamental de resposta minimamente coordenada e bem organizada. Havia uma multiplicidade de governos que não funcionaram como um conjunto, que agiram em ordem dispersa, e que até arranjaram alguns problemas graves a alguns países.

Quem foi o culpado principal?

A Alemanha, para o bem e para o mal, é a principal responsável em relação à forma como as coisas funcionam. Deveria ter correspondido às necessidades europeias da forma conveniente, em particular com estímulos à própria economia alemã, o que teria tido um impacto positivo e significativo no conjunto da economia europeia.

Escapou o Banco Central Europeu.

De facto, valeu à Europa ter um banco central que funcionou, ainda que tenha levado tempo a arrancar com uma política monetária adequada finalmente com Mario Draghi.

Viagem por 900 anos do PIB português

Crise de 2008 é uma das sete maiores desde 1800. E é o primeiro abalo sério da fase europeia da economia nacional, a 8ª desde 1143

A crise dos últimos dez anos está entre as sete maiores depressões da economia portuguesa moderna, medidas pela evolução do PIB per capita. As piores foram as grandes depressões iniciadas em 1800 e 1917. Escapou, curiosamente, à Grande Depressão mundial dos anos 1930. A crise recente associou-se a uma crise de dívida pública e a um desequilíbrio sério na conta externa. Contudo não conduziu a um incumprimento (default), vulgo bancarrota, como aconteceu nos séculos XV, XVI e XIX, mas obrigou a um resgate externo. O Expresso publica uma hipótese de periodização em oito épocas da evolução da economia portuguesa.

1 Uma economia precoce na Europa

O momento fundador remonta a Afonso Henriques, que tomou controlo do Condado Portucalense em 1128 e viu reconhecida formalmente a sua autonomia como reino em 1143. O primeiro rei inicia a projeção a sul do Tejo que termina em 1250 no reinado de Afonso III, que retoma o título de “Rei de Portugal e dos Algarves”. Portugal é o quarto país da Europa mais antigo, depois de São Marino, Dinamarca e Hungria. Criou no século XIII um espaço económico nacional praticamente nos limites territoriais continentais que são hoje conhecidos. O historiador francês Albert-Alain Bourdon considera esse feito uma das marcas “precoces” da originalidade portuguesa.

2 Um elo do arco atlântico

Depois da chamada fase de Reconquista, Portugal estrutura-se como Estado, mercantiliza o comércio interno e consolida a sua posição internacional nas rotas do Atlântico Norte. Três nomes destacam-se. Afonso III foi o legislador de uma verdadeira estrutura estatal portuguesa. Mandou construir a primeira casa da moeda em Lisboa e ordenou a primeira contabilidade pública. Dinis deu luz verde à criação de uma mútua comercial em Bruges, na Flandres, reorganizou a marinha e assinou o primeiro tratado de comércio com Inglaterra. Finalmente, Fernando, o último rei da primeira dinastia, firmou um tratado político de aliança estratégica com Inglaterra e fundou a Companhia das Naus em Lisboa e no Porto. Há uma crise dinástica entre 1383 e 1385 e o monarca da nova dinastia, João de Aviz, tem de gerir uma economia de guerra num ciclo de hiperinflação e desvalorização brutal da moeda até 1435. Portugal não escapa desde 1355 aos ciclos europeus de crises cerealíferas, fomes e surtos de peste, e de “fome do ouro” no plano monetário.

3 Economia pioneira da globalização

É mais um traço precoce. “Portugal é o primeiro na resposta da Expansão”, sublinha-nos o historiador económico Nuno Valério. O processo foi evolutivo ao longo de 125 anos — do Plano de Ceuta, às expedições henriquinas, ao Plano da Índia de João II e ao projeto de império global de Manuel, cognominado, então, o ‘Rei Merceeiro’. Chega-se o mais longe jamais imaginado — à China em 1513 e ao Japão em 1541. Há duas inovações fundamentais para a época. A geração do primeiro império global em rede, como desvendou o historiador Luiz Filipe Thomaz, e a criação de uma nova forma de capitalismo, que o historiador brasileiro Manuel Nunes Dias batizou de capitalismo monárquico português. No século XVI, a economia portuguesa cresce 0,3% ao ano, muito acima da média mundial de 0,05%, segundo estimativas de Valério. O cruzado de ouro manuelino chegou a ser divisa de referência e o português era língua franca da globalização.

4 O início do declínio estratégico

Mas o capitalismo régio português tinha dentro de si os gérmenes do seu próprio declínio. Nunes Dias resumia-o em duas facetas. Portugal, e sobretudo Lisboa, nunca se libertou da condição de “porto de passagem” — a lógica era “comprar, saquear, receber e redistribuir”. A economia portuguesa perdeu, também, o comboio da revolução financeira em curso em Itália, na Flandres, e depois na Holanda. Na segunda metade do século XVI, ocorre a viragem para um período de defensiva estratégia no plano geopolítico, de que a economia se ressente. Os sinais de uma crise profunda acumulam-se: há uma quase bancarrota na feitoria portuguesa de Antuérpia em 1544, que é fechada cinco anos depois; o ciclo da pimenta tem um pico em 1550; e ocorre o primeiro default de dívida ao exterior em 1560. Surge uma nova crise dinástica em 1580 e implanta-se um regime de monarquia dual com Espanha no período filipino. Há nova bancarrota em 1605. O ciclo da prata da América que passava, também, pela Casa da Moeda em Lisboa entra em declínio a partir de 1620. Os benefícios da monarquia dual luso-espanhola secaram.

5 Transformação numa economia semiperiférica

Com o afundamento da dinastia filipina e a emergência do império global holandês, a nova dinastia portuguesa dos Bragança a partir de 1640 torna-se dependente da potência emergente inglesa. É um século de ouro mercantilista, assente no que era designado por ‘vaca leiteira’ do Brasil e na vantagem comparativa do vinho de Portugal e da Madeira. A economia continua a crescer acima da média mundial: 0,16% versus 0,07%, segundo Valério. Mas, em meio século, o país mergulha na tormenta. Sofre as devastadoras invasões napoleónicas. Regista a maior depressão da economia moderna entre 1800 e 1812 — o PIB per capita cai a pique 51%. Há uma rutura com o Brasil que custa 3,4% a 6,2% do PIB português, segundo estimativas do historiador Jorge Pedreira. O país afunda-se em guerras civis e vive uma vaga de bancarrotas entre 1834 e 1850.

6 Take off meio sucedido meio fracassado

Esta época é marcada pela estratégia de “melhoramentos materiais” em infraestruturas fundamentais do capitalismo industrial e pelo impacto de longo prazo das profundas mudanças institucionais herdadas da revolução liberal de 1820. Foi a primeira tentativa de take off de desenvolvimento económico moderno, que acabou por ser “meio sucedida meio fracassada”, nas palavras de Valério. A dinâmica de crescimento é menos de metade da mundial. Há uma vaga de recessões a partir de 1866. Regista-se a bancarrota de 1892. A monarquia acaba por ser liquidada por um golpe republicano em 1910. Há uma segunda vaga de recessões a partir de 1911, com particular destaque para a de 1917 e 1918, durante a 1ª Guerra Mundial. Instaura-se uma ditadura. Portugal escapa à Grande Depressão global dos anos 30. O PIB per capita sobe 10% entre 1928 e 1938. Mas não se salva de uma profunda depressão entre 1942 e 1945, durante a 2ª Guerra Mundial.

7 A segunda fase de crescimento moderno

São 27 anos de crescimento que acompanham os célebres “trinta gloriosos anos” na economia capitalista mundial. A economia portuguesa cresce em média 6% ao ano de 1950 a 1974, o dobro da dinâmica mundial. Mas o PIB per capita português é de pouco mais de um terço dos países europeus da OCDE. Depois da queda da ditadura, o país é apanhado nas crises mundiais de 1975 e 1982. A depressão portuguesa de 1975/76 vê o PIB per capita cair 10,7% face a apenas 0,35% à escala mundial. Os crónicos desequilíbrios da conta externa levam a duas intervenções do Fundo Monetário Internacional em 1978 e em 1983.

8 Periferia da União Europeia

Portugal adere à Comunidade Económica Europeia em 1986 e entra na primeira vaga de adesões ao euro em 1999. Consolida-se como uma periferia do euro. A economia portuguesa regista uma desaceleração no crescimento anual para metade do verificado nas décadas de 1980 e 1990. Depois da adesão ao euro, a desaceleração acentua-se, com a taxa anual média a cair para 0,6% entre 2000 e 2017 face a um ritmo mundial de 3,9%. A economia regista contrações do PIB per capita em 1993 e 2003. É depois contagiada pela Grande Recessão de 2009. Fruto dos erros de política orçamental e monetária na zona euro, o espaço da moeda única tem uma recaída na recessão. O PIB per capita português tem uma quebra acumulada de 7% entre 2011 e 2013. A subida dos juros para financiamento da dívida pública obriga o país a pedir um resgate em 2011 que durou até 2014, mas o país escapou a ser desgraduado para a condição de mercado emergente como foi a Grécia em 2013. O regresso aos níveis de atividade de 2007 só ocorreu dez anos depois. J.N.R.